Vzdušné záruky pro Irsko
Revue Politika 6/2009
Evropská rada schválila na svém červnovém zasedání tzv. právní záruky pro Irsko týkající se Lisabonské smlouvy. Ty mají dopomoci tomu, aby Irové, kteří smlouvu již jednou odmítli, při opakovaném referendu očekávaném letos na podzim na druhý pokus rozhodli „správně". I pro pozornějšího pozorovatele politického dění asi nebylo snadné pochopit, k čemu na schůzce nejvyšších představitelů členských států Unie došlo.
Kupříkladu český premiér Fischer ho jednak ujišťoval o tom, že „záruky", které Irsko dostalo, jsou „dostatečně pevné" a „právně závazné", ale zároveň tvrdil, že tyto „záruky" nemění na Lisabonu „ani čárku". Irští představitelé obdobně jako Fischer konstatovali, že garance „nezmění obsah ani použití Lisabonské smlouvy", a přitom navzdory svému dřívějšímu dušování, že nemohou předložit svým občanům podruhé tentýž text, pouhý rok po referendu, bez uzardění a viditelně spokojeni se „zárukami", brzké repete lidového hlasování slibují.
Už uvedené paradoxy naznačují, že „irské záruky" jsou na scéně mezinárodní politiky nevšedním úkazem. Pozoruhodných skutečností, které by neměly uniknout zájmu politologie ani právní vědy, je zde však více.
Co předcházelo
Irské referendum z června 2008, které odmítlo ratifikaci Lisabonské smlouvy, bylo po francouzském a nizozemském referendu o evropské ústavě z roku 2005 už třetím velkým škobrtnutím v řadě na cestě prosazování (prakticky stále týchž) reforem primárního práva. Stejně jako po neúspěchu euroústavy, která byla s minimálními obsahovými změnami přetavena do Lisabonské smlouvy, se ani po irském referendu dominantní proud evropských politických elit nehodlal kvůli dílčímu neúspěchu vzdát a pokračoval v razantním prosazování reformního obsahu nadále. Irsko tak bylo hnáno na kobereček, aby vysvětlilo důvody výsledků referenda a navrhlo řešení. Od počátku bylo pod značným tlakem, aby lidové hlasování zopakovalo.
Irská vláda dospěla mj. na základě průzkumů veřejného mínění k názoru (nebo to alespoň tvrdila), že hlavními důvody, které vedly k záporné odpovědi irských občanů, byly zejména nesouhlas se změnou složení Komise (na základě níž měl být dosavadní systém „jeden stát - jeden komisař" nahrazen modelem, kdy by počet komisařů odpovídal dvěma třetinám počtu členských států, přičemž jedno ze tří funkčních období by na základě rovné rotace třetina států neměla „své" komisaře), obavy z narušení irské vojenské neutrality a ze zasahování Unie do oblasti daňové politiky, zákazu potratů, do oblasti vzdělání a rodinné politiky.
Brzy se ukázalo, že základní strategií evropských politických elit bude nasytit irské voliče, zatímco pověstná koza v podobě Lisabonské smlouvy zůstane celá. Od počátku byla rozehrávána varianta přijetí jakési politické deklarace, která by, zjednodušeně řečeno, vzkázala Irům, že „Lisabon" špatně pochopili a že se jej ve skutečnosti nemusejí obávat. Irští političtí představitelé, ač sami příznivci „Lisabonu", museli nicméně, aby si zachovali tvář před voliči, vyžadovat jisté hmatatelnější změny.
Debata postupně směřovala k tomu, že bude zachován dosavadní model složení Komise a že Irsko dostane určité „záruky" ve výše zmíněných oblastech, jež u Irů údajně mohly vzbuzovat obavy. Konkrétní uskutečnění tohoto záměru bylo ovšem problematické. Dominantní proud evropských politických elit se chtěl v každém případě vyhnout tomu, aby irské ratifikaci Lisabonské smlouvy musela předcházet změna uvedené smlouvy, jež by musela být ratifikována ve všech členských státech, přičemž by mohlo dojít k zablokování celého procesu. Pokud mělo dojít k určitým změnám primárního práva, měly být uskutečněny až po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost v rámci nejbližší přístupové smlouvy (předpokládá se, že bude s Chorvatskem) a v tuto chvíli měl být dán Irsku pouze politický příslib takové budoucí změny. Irští politici byli naopak z logiky věci tlačeni obavami z reakcí irské veřejnosti žádat před samotným opětovným předložením smlouvy k hlasování pevnější garance.
Řešení předznamenalo zasedání Evropské rady v prosinci 2008. Ten vyřídil otázku zachování současného modelu složení Komise. Do závěrů zasedání Evropské rady v prosinci 2008 byl včleněn příslib, že za předpokladu, že Lisabonská smlouva vstoupí v platnost, bude přijato opatření zaručující zachování systému, v němž má každý členský stát v Komisi svého příslušníka.
Tím, že se Irsko s daným příslibem spokojilo, bylo dáno i to, že Lisabonská smlouva se v této věci nebude muset měnit. Navzdory široce rozšířenému přesvědčení je totiž taková změna možná v mezích smlouvy. Ta sice prvoplánově počítala s tím, že od 1. listopadu 2014 bude mít Komise výše nastíněné rotační složení, byla zde nicméně ponechána možnost, že Evropská rada může jednomyslně rozhodnout o změně tohoto počtu (srov. čl. 17 odst. 5 Smlouvy o EU ve znění Lisabonské smlouvy).
Evropská rada v prosinci 2008 už také předznamenala budoucí přijetí „právních záruk" ve výše naznačených otázkách. Takzvané „obavy irského lidu" jimi měly být vyřešeny „ke vzájemné spokojenosti Irska i ostatních členských států". Rovněž bylo dohodnuto, že „bude potvrzen velký význam přikládaný řadě sociálních otázek, včetně práv pracujících".
„Právní záruky" z června 2009
Nejzajímavějším prvkem celého řešení „irského problému" jsou právě záruky z červnového summitu, a to jak pokud jde o obsah, tak formu. Nevšední charakter toho aktu byl podle mého názoru předznamenán už řadou výše naznačených zájmů, které byly ve hře. Požadavek irské reprezentace na právní závaznost záruk na straně jedné a odpor dominantního proudu států k předchozí změně smluv a těla Lisabonské smlouvy jako takové na straně druhé se (alespoň zdánlivě) vzájemně vylučovaly. Znovu se však ukázalo, že při prosazování euroústavy a jejího klonu, když se chce, všechno jde.
Představme si nejprve celé řešení v celku, poté se zastavme u prvků, které by měly vzbudit největší pozornost.
Závěry Evropské rady obsahují v části I. nazvané „Institucionální otázky" oddíl „Irsko a Lisabonská smlouva", kde se konstatuje především toto: „Evropská rada se s cílem poskytnout ujištění a reagovat na obavy irského lidu dohodla na následujícím souboru opatření, jež jsou plně slučitelná se Smlouvou: a) rozhodnutí hlav států nebo předsedů vlád 27 členských států Evropské unie zasedajících v Evropské radě ve vztahu k obavám irského lidu týkajícím se Lisabonské smlouvy (příloha 1); b) slavnostní prohlášení o právech pracujících, sociální politice a dalších otázkách (příloha 2). Evropská rada rovněž vzala na vědomí jednostranné prohlášeni Irska (příloha 3), které bude připojeno k irské ratifikační listině Lisabonské smlouvy."
Podívejme se nejprve na zmiňované „rozhodnutí", které je v každém případě těžištěm záruk. Závěry obsahují tento průvodní text k němu: „i) toto rozhodnutí poskytuje právní záruku v tom smyslu, že vstup Lisabonské smlouvy v platnost nebude mít vliv na některé záležitosti znepokojující irský lid; ii) jeho obsah je plně slučitelný s Lisabonskou smlouvou a nebude vyžadovat její opětovnou ratifikaci; iii) rozhodnutí je právně závazné a nabude účinku dnem vstupu Lisabonské smlouvy v platnost; iv) při uzavírání příští smlouvy o přistoupení stanoví v protokolu, který bude v souladu s jejich příslušnými ústavními předpisy připojen ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě o fungování Evropské unie, ustanovení rozhodnutí uvedeného v příloze; v) tento protokol nijak nezmění vztah mezi EU a jejími členskými státy. Jeho jediným účelem bude přiznat objasněním, která jsou v zájmu řešení obav irského lidu uvedena v rozhodnutí, plný status Smlouvy. Tento status se nebude lišit od podobných objasnění uvedených v protokolech týkajících se jiných členských států. Protokol objasní, ale nezmění obsah ani použiti Lisabonské smlouvy."
Samo „rozhodnutí" uvedené v příloze 1 je uvedeno touto preambulí: „Hlavy států nebo předsedové vlád 27 členských států Evropské unie, jejichž vlády jsou signatáři Lisabonské smlouvy, berouce na vědomí výsledky irského referenda ze dne 12. června 2008 o Lisabonské smlouvě a obavy irského lidu, které vyjádřil předseda irské vlády (Taoiseach), s přáním zabývat se těmito obavami v souladu s uvedenou smlouvou, s ohledem na závěry zasedání Evropské rady ve dnech 11. a 12. prosince 2008, přijali toto rozhodnutí."
„Rozhodnutí" obsahuje tři věcné oddíly. První z nich je věnován právu na život, rodině a vzdělání a stanoví následující: „Žádné ustanovení Lisabonské smlouvy přiznávající právní status Listině základních práv Evropské unie ani žádná ustanovení uvedené smlouvy týkající se prostoru svobody, bezpečnosti a práva nijak neovlivňují rozsah a platnost ochrany práva na život stanovené v článcích 40.3.1, 40.3.2 a 40.3.3, ochrany rodiny stanovené v článku 41 a ochrany práv týkajících se vzdělání stanovené v článcích 42, 44.2.4 a 44.2.5 Ústavy Irska."
Druhý oddíl věnovaný otázce daní konstatuje: „Žádné ustanovení Lisabonské smlouvy nijak nemění pro žádný členský stát rozsah nebo výkon pravomocí Evropské unie v oblasti zdanění."
Konečně třetí oddíl věnovaný bezpečnosti a obraně obšírně popisuje tzv. společnou bezpečnostní a obrannou Evropské unie jakožto součást společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Zdůrazňuje mimo jiné, že „Lisabonskou smlouvou není ovlivněna ani dotčena tradiční irská politika vojenské neutrality", že „jakékoli rozhodnutí, které povede ke společné obraně, bude vyžadovat jednomyslné rozhodnutí Evropské rady" nebo že „Lisabonská smlouva nestanoví vytvoření evropské armády".
Pokud jde o druhé ze „souboru opatření", které Evropská rada přijala, tedy „Slavnostní prohlášení o právech pracujících, sociální politice a dalších otázkách", jedná se pouze o politickou deklaraci, která konstatuje mimo jiné, že Unie přikládá velký význam sociálnímu pokroku a ochraně práv pracujících a že Lisabonská smlouva je zosobněním tohoto a dalších sociálních cílů. Na tento text se zřejmě brzy zapomene, protože nic věcného nepřináší.
Výše zmíněné jednostranné prohlášení Irska, které Evropská rada vzala na vědomí a které má být připojeno k irské ratifikační listině Lisabonské smlouvy, je určeno jednoznačně pro irské publikum. Dotýká se vojenských otázek a velmi se podobá výše zmíněnému třetímu oddílu „rozhodnutí" Evropské rady. Zdůrazňuje se zde mimo jiné znovu irská vojenská neutralita a jednomyslnost ve vojenských věcech.
Související právní a politologické otázky k formě a obsahu záruk
Ponechme stranou „slavnostní prohlášení" či vzetí na vědomí irského jednostranného prohlášení, jež jsou v podstatě bezvýznamnými deklaracemi čistě symbolického rázu majícími toliko zapůsobit na irské veřejné mínění.
Dokumentem, který si zaslouží pozornost a řádnou analýzu, je především ono „rozhodnutí" Evropské rady a průvodní text o jeho povaze obsažený v závěrech. Od politického závazku z prosince 2008 o zachování dosavadního modelu složení Komise se tento závazek liší tím, že nejde jen o pouhý příslib určitého budoucího rozhodnutí Evropské rady, které předvídá jako možné Lisabonská smlouva. Tentokrát je zde závazek, že obsah uvedený v daném „rozhodnutí" bude vtělen do zakládacích smluv formou protokolu při uzavírání příští smlouvy o přistoupení. Také je zde konstatování, že daný akt se stane vstupem Lisabonské smlouvy v platnost „právně závazným".
Právě otázka právní závaznosti v mezidobí od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost do vstupu v platnost budoucí přístupové smlouvy, která by obsah textu začlenila do primárního práva, je vrcholně pochybná.
1. Jakési „rozhodnutí" Evropské rady pohybující se mimo platné primární právo, které má snad povahu určité mezivládní smlouvy, jež nepodléhá souhlasu parlamentů a ratifikaci hlavami států, může být sotva kladeno na roveň zakládacích smluv a být mantinelem pro jejich výklad, k čemu snad směřuje.
2. Také je těžké přijmout, že by bylo možné takové „rozhodnutí" považovat za vymahatelný mezinárodněprávní závazek k uzavření budoucí změny zakládacích smluv spočívající v připojení uvedeného protokolu.
Z obou z uvedených případů lze podle mého názoru uvažovat jen o politickém, nikoli právním závazku.
Odhlédněme od problémů s formou a podívejme se na samotný obsah záruk - a to rovnou pro případ, že by byl skutečně vtělen do protokolu k Lisabonské smlouvě, protože o jeho právních účincích v mezidobí od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost do vstupu v platnost daného protokolu je nutno, jak již bylo řečeno, pochybovat. Tento obsah se ve skutečnosti blíží nule. Mohli bychom jej sice jistě označit za „vodítko k výkladu některých ustanovení smluv", nicméně ve své podstatě tato vodítka pouze konstatují fakta, která nebývají zpochybňována. Spíše než o vodítka jde o jakási vysvětlujících ujištění. Ve formě protokolu by se tak do primárního práva dostal didaktický text.
Celkově lze nabýt dojmu, že hlavním sdělením má být zhruba toto: Irům má být velkopansky vzkázáno, že Lisabonská smlouva je jenom Lisabonská smlouva, která stanoví jenom to, co stanoví. Pokud hlasovali proti ní, určitě to bylo proto, že jí špatně porozuměli. Kdo jiný než ten, kdo smlouvě nerozumí, by také mohl hlasovat proti? Teď už budou poučeni, tak ať už konečně rozhodnou „správně".
Těšínská jablíčka, danajské dary, irské záruky...
Náš jazyk je bohatý na zavedená sousloví, jako jsou těšínská jablíčka, turecké hospodářství, kartaginský mír, danajský dar a další. Možná by mezi ně mělo přibýt jedno nové: irské záruky. V jazyce právníků a politologů by mohlo označovat celou řadu jevů, se kterými jsme se setkali na cestě od prvního irského referenda až k červnovému summitu. V obecném jazyce by mohlo sloužit jako synonymum pro zdánlivě existující, ve skutečnosti však iluzorní zajištění určitého závazku, zajištění nekrytým šekem.
Vyšlo v Revue Politika 6/2009, www.revuepolitika.cz