Evropská integrace: pohled kritického ekonoma
Publikovaný text byl jeho autorem přednesen při zahájení konference „Europe at sixty: 1949-2009", uspořádané dne 20. listopadu 2009 Metropolitní univerzitou v Praze.
Dámy a pánové,
rád bych nejprve vyjádřil svůj vděk organizátorům za to, že mě pozvali, abych dnes pronesl toto úvodní slovo. A neberte to jako standardní, politicky korektní zahajovací větu. Myslím to vážně. Pro mě je to věru poměrně vzácná příležitost, když mohu mluvit upřímně a otevřeně o tak důležitém tématu, jakým proces evropské integrace bezesporu je, a mluvit spíše jako akademický pracovník než jako spolutvůrce hospodářské politiky. Budu se tedy snažit být dostatečně provokativní, abych podnítil vaše otázky, komentáře a kritiku. Proto má tentokrát i ono standardní upozornění větší váhu než jindy: moje názory se nemusejí nutně shodovat s názory mého zaměstnavatele a v mnohém se zřejmě též neshodují.
Domnívám se, že evropská integrace je proces, který poskytuje badatelům v oblasti společenských věd mnoho podnětů k zamyšlení. Pokusím se toto téma pojmout z pohledu ekonoma, ale také občana a pouhého smrtelníka, a podělit se s vámi o některé ze svých obav z toho, jak se proces evropské integrace zatím vyvíjel a kam nyní velmi pravděpodobně směřuje. Tyto obavy jsou podpořeny skutečností, že jako člen Hospodářského a fi - nančního výboru EU mohu integrační proces sledovat takříkajíc v přímém přenosu.
Název této konference správně připomíná fakt, že evropská integrace započala před 60 lety. Jak víte, přesně před 60 lety se objevil i úplně jiný projekt, původně zaměřený na vybudování něčeho „zcela nového“, a to velmi daleko od Evropy – v Číně. Jaká ironie osudu, že po těch šedesáti letech nyní Čína rychle roste, zatímco Evropská unie stagnuje, nebo dokonce zažívá hospodářský propad. Jaká hořkost, když si člověk uvědomí, že při své cestě vzhůru je Čína stále zoufalým a fanatickým komunistickým režimem, který jen umožnil svým občanům trochu více svobody v ekonomickém životě. Zčásti to samozřejmě lze vysvětlit faktem prosté ekonomické konvergence, tedy dohánění bohatého chudším. Je však mimo jakoukoli pochybnost, že EU ztrácí dynamiku. A nikoli až teď v krizi; jde o dlouhodobější proces. Zdá se mi, že v EU jsme se začali zaměřovat víc na udržování stávajícího, již vytvořeného bohatství a téměř jsme rezignovali na tvorbu bohatství nového. Étos ekonomické cesty kupředu nahradil étos obrnění se ve stávajících pozicích.
Otázka, proč Evropská unie není tak ekonomicky silná a efektivní, jak by si přála, je nepochybně složitá.
Mám však tušení, že jednou z odpovědí je přílišné – a v mnoha oblastech téměř výlučné – soustředění EU na proces stále hlubší politické integrace. Ten se stal takřka mainstreamovou ideologií, která v zásadě říká, že řešením téměř jakéhokoli problému v EU je 3 více integrace. Kdykoli s kolegy v Bruselu debatujeme o nějakých problémech, mainstreamový názor obvykle říká: abychom to nebo ono vyřešili, potřebujeme více integrace na úrovni celé EU. A jestliže integrace nepřinesla to, v co jsme doufali, znamená to v logice této ideologie samozřejmě nikoli, že selhala, ale že jí bylo málo. Že jí potřebujeme ještě více. Mám o tomto přístupu pochyby, přinejmenším pokud jde o vliv politické integrace na ekonomiku. Tento ekonomický koncept integrace stojí na jednoduché myšlence, že čím větší je stát, případně čím větší je ekonomika, tím větší je bohatství občanů takového státu či ekonomiky. V porovnání s prostými statistikami a fakty tato myšlenka ovšem zcela selhává a už jsem tomu věnoval nejeden text. Podíváte-li se na korelaci mezi velikostí ekonomiky a ukazatelem blahobytu, jako je např. HDP na obyvatele, uvidíte, že větší či lidnatější ekonomiky světa v průměru zpravidla nepatří mezi ty bohatší. Dokonce právě naopak. Žebříčkům nejbohatších zemí vévodí řada malých, svobodných a otevřených ekonomik a též řada zemí, kterým se v EU hanlivě říká „daňové ráje.“ Snad jedinou výjimkou z tohoto pravidla jsou Spojené státy, které jsou ekonomikou jak velkou a lidnatou, tak bohatou. Ale obecně rozhodně neplatí, že větší ekonomika znamená ekonomiku bohatší.
Moje vlastní hypotéza je, že místo integrace právních či politických systémů může být pro hospodářský růst prospěšnější konkurence mezi nimi, konkurence jurisdikcí. Státy by měly soutěžit o investory, kapitál, daňové poplatníky a pracovní sílu tím, že jejich daňové soustavy, právní rámce a ostatní podmínky budou co nejefektivnější a nejvstřícnější. Kon - kurence někdy není užitečná jen na trzích, ale také mezi jurisdikcemi a státy. Politická integrace se v určitém okamžiku může stát překážkou konkurence, někdy dokonce záměrnou. Domnívám se, že EU je bohužel v této fázi právě dnes, což je škoda.
Proč to tak je? Když se rozhodneme jít cestou politické integrace, musíme si dávat pozor na některé nástrahy – a nejsem si jistý, jestli jsme v tomto ohledu byli dost opatrní. Významnou nástrahou je efekt, který můžeme pozorovat, kdykoli skupina lidí či institucí najme někoho, aby pro ně pracoval. V ekonomii mluvíme o „modelu zmocnitel–zmocněnec“ (či pán a správce – vše jsou to jen ne zcela přesné překlady anglického originálu „principal“ a „agent“), případně říkáme, že skupina zmocnitelů si najala zmocněnce. Má se za to, že zmocněnec má a také bude provádět pokyny zmocnitelů. Jednoduchý příklad: akcionáři podniku si vyberou manažera, který bude jejich podnik řídit. Někdy se však v tomto modelu stává, že zmocněnec se pokusí obrátit uspořádání pravomocí naruby a z někoho, kdo prostě provádí pokyny, se mění v toho, kdo určuje směr a naopak úkoluje svého zmocnitele. Tento pokus často může být úspěšný, 4 protože zmocněncem je relativně malá skupina lidí, kteří mají veškeré relevantní informace, mají stejné zájmy a sdílí velmi podobnou motivaci, zatímco zmocnitelé bývají početnější, heterogennější a méně informovaní a jejich cíle se mnohdy výrazně liší.
A tak podnikoví manažeři často dokáží prosadit svou vůli i tehdy, když jde proti zájmům většiny akcionářů. A mezinárodní organizace často dělají kroky, které jejich zakládající členové - tedy národní státy – nepředpokládali a někdy ani nechtěli; a orgány EU, které mají například monopol na tvorbu celounijní legislativy, analogicky dokáží dát integračnímu procesu jinou podobu, než mnohé členské státy původně mohly zamýšlet. Jejich bytostným zájmem samozřejmě je, aby integrace bylo více.
Jedna banální ilustrace tohoto procesu: například platy zaměstnanců mezinárodních organizací a evropských úředníků jsou vždy vyšší než platy, které by dostali na obdobných pozicích ve svých domovských státech. Zmocnitelé tudíž pozorují odliv mozků ve prospěch jejich zmocněnce. Zmocněnec tak získává dominantní postavení vůči svým zmocnitelům, a ti k tomuto postavení dokonce přispívají a financují ho.
Postřeh, že zmocněnci se snaží získat více moci, než mají jejich zmocnitelé, je většinou považován za výrok za hranicí politické korektnosti, a tak jej slýcháme jen zřídka. Totéž platí pro další překážku řádného provádění myšlenky evropské integrace, a sice asymetrii mezi jednotlivými zmocniteli, tedy mezi různými členskými státy EU. Sám o sobě může rozdíl mezi váhou malého státu a velkého státu dávat smysl. Jestliže však některé členské státy EU mají ve srovnání s jinými mnohem větší neformální vliv na postoje, které EU zaujímá v rámci mezinárodních politických či ekonomických fór, tyto státy s velkým vlivem mohou být v pokušení uzurpovat či „znárodnit“ společný hlas EU.
Mnohé pokusy přivlastnit si postoje EU jsou důsledkem toho, co bychom mohli nazvat „francouzským komplexem“. Někteří představitelé větších zemí stále ještě plně nevstřebali skutečnost, že jejich země už nejsou supervelmocemi a nestojí v čele světa, a tak se často pokoušejí zneužít svůj hlas v rámci EU k podoře svých národních zájmů, postojů a cílů. Když vyzývají Evropu, aby mluvila „jedním hlasem“, často pouze očekávají, že společný hlas 500 milionů obyvatel EU bude hlasem jejich národních představitelů a bude na mezinárodním fóru zesíleně vyjadřovat jejich národní preference a priority. Právě francouzská politika je tímto způsobem uvažování už dobře známá, proto volím výše uvedené pojmenování tohoto fenoménu. A zmocněnec, tedy Evropská komise jako výkonný orgán EU, je samozřejmě také někdy v pokušení definovat nebo přivlastnit si společný hlas EU.
Není třeba dodávat, že riziko „vykolejení“ integrace je vysoké zejména tehdy, když dojde ke kombinaci obou uvedených efektů – když orgány EU 5 přestanou jednat jako zmocněnci všech svých zmocnitelů, ale zůstávají pod vlivem jen několika, třeba těch velkých. A je celkem pochopitelné, že některé členské státy EU podporují současný poněkud netransparentní způsob úpravy institucionálního uspořádání: je to pro ně jediný způsob, jak udržet nebo dokonce posílit ten drakonický mix, který jsem právě popsal.
Evropská integrace probíhá v tomto „evropském“ duchu (v negativním smyslu slova), zatímco standardní demokratická politika neopustila národní úroveň: veškeré formálně celoevropské koncepty a ideje jsou vždy transponovány do místního politického kontextu v každém členském státě. Neexistují žádné opravdu celoevropské politické strany, žádní opravdu celoevropští politici, žádná opravdu celoevropská média. Debata v evrop - ských institucích se pak zřídka týká otázek, na něž jsme zvyklí ve standardních politických debatách na národní úrovni, například jestli chceme více svobody, nebo více přerozdělování. Jak už jsem řekl, místo toho se většina času tráví nad postupy a institucemi.
Tyto ošemetné rysy politiky na úrovni EU pak vedou k určitým zvráceným implikacím. Na jedné straně implementace opatření, která by Evropě pomohla udržet silnou ekonomickou pozici (a tady mám na mysli především liberalizaci trhů a obchodu) trvá roky nebo i desetiletí: jednotný trh služeb stále neexistuje, a dokonce i z jednotného trhu práce pořád existují zásadní výjimky. Kdysi oslavovaná lisabonská strategie, tedy snaha ekonomicky dohnat a předehnat USA, se změnila ve frašku. Nic se z ní nenaplnilo a dokonce i přes probíhající krizi je růst produktivity v USA stále vyšší než EU. Mnohé strukturální reformy, které strategie nastínila, by byly ekonomicky přínosné, jenže jen málo z nich bylo realizováno či alespoň vynucováno zmocněncem, tj. Evropskou komisí. Na druhé straně instituce EU opakovaně prokázaly schopnost vytvářet bizarní legislativu, jaká by v kterémkoli členském státě těžko někdy byla přijata. Milan Kundera by to pravděpodobně nazval „nesnesitelnou lehkostí tvorby norem“.
Mám podezření, že EU je nyní v situaci, kdy je v ní snazší cokoli integrovat než cokoli liberalizovat či strukturálně reformovat. Politická integrace se stala substitutem, náhražkou za strukturální ekonomické reformy jak na národní úrovni, tak na úrovni EU. A hlavní integrační proud se dále opájí omylem, že touto náhražkou, tedy další politickou integrací, odstraníme pomalé a málo viditelné ekonomické zaostávání a posuneme EU ekonomicky kupředu. Nevím, jak dlouho bude toto blouznění trvat, ale zřejmě neskončí jen tak. Z hlediska dlouhodobého hospodářského růstu je to velká škoda pro EU i Českou republiku jako její součást.