Lisabonská smlouva je utajenou ústavní revolucí. Evropský superstát zrozen
V úterý 1. prosince 2009 vstoupila v platnost Lisabonská smlouva a členové Evropského parlamentu, kteří do té doby byli „zástupci lidu států sdružených ve Společenství“ (článek 189 Smlouvy o založení Evropského společenství) se stali „zástupci občanů Unie“ (článek 14 Smlouvy o EU). Tato změna je pouze jedním z průvodních jevů ústavní revoluce, kterou přinesla Lisabonská smlouva.
Lisabonská smlouva - jako Ústava EU, která jí předcházela - totiž poprvé zavádí Evropskou unii, která je ústavně oddělená od členských států a je jim nadřazená, stejně jako je to v případě USA a padesáti států, které je tvoří, nebo v případě Spolkové republiky Německo a jejích spolkových zemí.
Dvacet sedm členů EU tak ztrácí svůj status suverénních států. Ústavně se staly spíše regionálními státy v mnohonárodní federaci, ačkoli určité zbytky své někdejší suverenity si uchovaly. Zároveň se 500 miliónů Evropanů stává skutečnými občany ústavně nové, post-lisabonské Evropské Unie, s právy a povinnostmi, které jsou s tím spojené. Dosud měli pouze symbolické občanství EU.
Většina Evropanů o těchto ohromujících změnách ani neví. Jedním důvodem je to, že s výjimkou Irů jim byla upřena možnost se o nich dovědět nebo o nich diskutovat prostřednictvím národních referend. Druhým důvodem je, že pojmy „Evropská unie“, „občan EU“ a „občanství EU“ zůstávají stejné před i po Lisabonu, přestože Lisabon fundamentálně mění jejich ústavní obsah. Lisabonská smlouva je dobře utajenou ústavní revolucí.
Ústavně nová Evropská unie Ústava EU, kterou občané ve Francii a v Nizozemsku odmítli v roce 2005, chtěla přímo ustavit novou Evropskou unii, která by měla ústavní podobu federace. Její první článek zněl: „Tato Ústava zakládá Evropskou unii.“ To by jistě byla odlišná Evropská unie od té, kterou zavedla třináct let předtím Maastrichtská smlouva.
Lisabonská smlouva tuto ústavně novou Unii zavádí nepřímo tím, že pozměňuje dvě stávající evropské smlouvy místo toho, aby je celé nahradila, jak se o to snažila Ústavní smlouva. Podle Lisabonské smlouvy tedy platí, že „Unie je založena na této smlouvě“ (tj. Smlouvě o Evropské unii) „a na Smlouvě o fungování Evropské unie“. Tyto dvě smlouvy se tak stávají ústavou post-lisabonské Evropské unie. Nová unie je tedy „ustavena“, ačkoli slovo „ústava“ není nikde použito.
To, co jsme nazývali „Evropskou unií“ před Lisabonem, byl souhrn právních vztahů mezi dvaceti sedmi členskými státy a jejich občany. Zahrnovala na jedné straně Evropské společenství, které mělo právní subjektivitu, vytvářelo evropské právní normy a mělo různé definiční znaky podobné státu, a na druhé straně zahrnovala členské státy, které mezi sebou spolupracovaly a ponechávaly si suverenitu v zahraniční politice, v obraně a v oblasti soudnictví a trestně-právních věcí.
Lisabonská smlouva tuto situaci fundamentálně mění tím, že dává post-lisabonské unii ústavní podobu skutečné nadnárodní federace. Jinými slovy, podobu státu. EU nadále nemá některé pravomoci, jak je známe z federálních států, např. pravomoc donutit své členské státy jít do války proti vlastní vůli. Má však většinu pravomocí státu.
Tři kroky k ústavě federálního typu K lisabonské ústavní revoluci dochází ve třech navzájem souvisejících krocích. Za prvé, Smlouva zavádí Evropskou unii s vlastní právní subjektivitou a poprvé také se zcela nezávislou působností ve všech oblastech unijních pravomocí (články 1 a 47, Smlouva o EU). To umožňuje post-lisabonské Unii fungovat jako stát navenek, vůči ostatním státům, a dovnitř vůči svým vlastním občanům.
Za druhé, Lisabonská smlouva ruší Evropské společenství, které vycházelo z Římských smluv a vytvářelo evropské právní předpisy. Pravomoci a instituce Společenství převádí Lisabonská smlouva na novou Unii tak, aby to byla post-lisabonská Unie, nikoli Společenství, která bude nadále vytvářet nadnárodní evropskou legislativu (článek 1, Smlouva o EU). Lisabonská smlouva také převádí na Unii „mezivládní“ pravomoci v trestně-právních věcech, v soudnictví a v zahraniční politice, kterou dosud evropské právo nezahrnovalo, a mimo nadnárodní pravomoc ponechává pouze určité aspekty Společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Smlouva tedy dává post-lisabonské Unii ucelený ústavní rámec.
Za třetí, Lisabonská smlouva činí z 500 miliónů Evropanů skutečné občany nové federální Unie, kterou Smlouva zavádí (článek 9 Smlouvy o EU a článek 20 Smlouvy o fungování EU). Místo občanství EU, které podle Maastrichtské smlouvy (článek 17) „doplňovalo“ občanství členského státu, Lisabonská smlouva zavádí občanství EU jako „další“ občanství, existující vedle občanství členského státu.
Jde o duální občanství - nikoli dvou různých států, ale dvou různých odnoží jednoho státu. Můžete být pouze občanem státu a všechny státy musí mít občany. Duální občanství, jak ho upravuje Lisabonská smlouva, je běžné v klasických federálních státech, které byly založeny buď „odzdola nahoru“ tak, že se jednotlivé státy vzdaly suverenity ve prospěch jim nadřazené federální entity, nebo „odshora dolů“, tedy tak, že jednotné státy přijaly federální podobu. Toho jsou příkladem USA, Německo v 19. století, Švýcarsko, Kanada a Austrálie. Lisabonská smlouva dává občanům německých spolkových zemí trojí občanství.
Občanství s sebou nese povinnost dodržovat zákony a být loajální vůči autoritě státu, jehož jste občanem. V případě klasických federací to znamená být občanem státu, který má dvě úrovně, federální a regionální nebo provinční. V post-lisabonské EU budou v případě jakýchkoli nesrovnalostí práva a povinnosti vyplývající z občanství Unie nadřazena těm, která vyplývají z občanství členského státu, protože právo Unie má přednost před právem členských států a před jejich ústavou (Prohlášení č. 17 o přednosti práva).
Právo EU bude mít ústavně přednost i přesto, že pravomoci nové Unie pocházejí od členských států v souladu se „zásadou svěření pravomocí“ (článek 5 Smlouvy o EU). Odkud jinud by EU pravomoci získávala? Dochází k tomu za situace, kdy si členské státy ponechávají vlastní ústavu a občané mají nadále občanství členského státu. Státy, které jsou součástí USA, si také ponechávají svou ústavu a občanství, i když obojí se v případě jakýchkoli nesrovnalostí podřizuje americké federální ústavě. Desátý dodatek k americké ústavě zmiňuje zásadu svěření pravomocí tak, že pravomoci, které nejsou delegovány americké federaci, „náležejí státům nebo jejich lidu“.
Stejně tak není neobvyklé, že ústavy klasických federací opravňují jednotlivé státy z federace vystoupit, jako to dělá Lisabonská smlouva (článek 50 Smlouvy o EU). Existence
těchto ustanovení v ústavě post-lisabonské Evropské unie jí na federální povaze nic neubírá.
Alternativní zdroj demokratické legitimity Podle Lisabonské smlouvy se základem pro přijímání rozhodnutí o právních aktech EU stane populační kritérium, stejně jako je tomu u jakéhokoli státu s jednotným občanstvím. Dojde k tomu po roce 2014, kdy vstoupí v platnost ustanovení Smlouvy, které stanoví, že právní akty EU budou přijímány 55 % členských států, které představují 65 % celkové populace Unie.
Lisabonská smlouva zavádí alternativní zdroj demokratické legitimity, který zpochybňuje právo národních vlád zastupovat v EU své voliče. Pozměněná Smlouva stanoví: „Fungování Unie je založeno na zastupitelské demokracii. Občané jsou na úrovni Unie přímo zastoupeni v Evropském parlamentu. Členské státy jsou zastoupeny v Evropské radě svými hlavami států nebo předsedy vlád a v Radě svými vládami...“ (článek 10 Smlouvy o EU). To je v kontrastu s původním článkem 6 Maastrichtské smlouvy: „Unie je založena na zásadách svobody, demokracie, dodržování lidských práv a základních svobod a právního státu, zásadách, které jsou společné členským státům.“
Ústavní strukturu post-lisabonské EU završuje ustanovení, které mění Evropskou radu premiérů a prezidentů v „instituci“ nové Unie (článek 13 Smlouvy o EU), jejíž činnost nebo nečinnost -stejně jako v případě jiných unijních institucí - může být předmětem právního přezkumu Soudním dvorem EU.
Ústavně řečeno, summity Evropské rady již nadále nebudou „mezivládním“ setkáním, které se koná mimo nadnárodní evropskou strukturu, jak tomu bylo dosud. Evropská rada se tak stane vládním kabinetem post-lisabonské unie. Její členové budou ústavně povinni reprezentovat Unii ve svých členských státech a zároveň reprezentovat své členské státy v Unii, ale v případě jakýchkoli nesrovnalostí bude první povinnost mít přednost před druhou. Lze pochybovat o tom, zda všichni prezidenti a premiéři, kteří jsou členy Evropské rady, toto dostatečně doceňují.
Pokud jde o státní autoritu post-lisabonské Unie, bude zosobněna ve vlastních unijních exekutivních, legislativních a soudních institucích: Evropské radě, Radě ministrů, Komisi, Parlamentu a Soudním dvoru. Budou ji také zosobňovat členské státy a jejich autority, protože budou zavádět a uplatňovat právo EU a interpretovat a uplatňovat národní právo tak, aby bylo konformní s unijní legislativou. Pro členské státy bude tato povinnost vyplývat z Lisabonské smlouvy. „Státní autority“ EU, jakými jsou například vojáci EU a policisté střežící naše ulice v uniformách EU, nebudou proto potřeba.
I když dala Lisabonská smlouva Evropské unii ústavu federálního typu, aniž by si toho většina lidí povšimla, časem na to přijdou a budou muset reagovat proti tomu, co se děje. Neexistuje evropský lid, nebo-li demos, který by dával institucím zaváděným Lisabonskou smlouvou demokratickou legitimitu a s nimiž by se mohli občané identifikovat, stejně jako se identifikují s institucemi ve svých zemích. To je klíčovým problémem evropského integračního projektu. Lisabonská smlouva ve svém důsledku demokratický deficit výrazně prohloubila.
Těžko si lze představit, že s touto potajmu zavedenou Ústavou EU nebude zásadní politickou otázkou Evropské unie v nadcházejících letech a dekádách úsilí o znovunastolení národní nezávislosti a demokracie a o znovuzískání nadnárodních pravomocí členskými státy.
The European Journal, prosinec 2009, s. 9-10. Z angličtiny přeložil Jiří Brodský.
O autorovi| Anthony Coughlan *) Autor je emeritním profesorem sociální politiky na Trinity College v Dublinu a tajemníkem National Platform EU Research and Information Centre v Irsku.
Newsletter CEP únor 2010