Ústavní soud na velmi tenkém ledě
Ústavní soud se svým rozhodnutím pustil na velmi tenký led. Jeho kritika jednoho dílčího aspektu důchodového systému a razantní zásah se vzhledem k obrovským problémům, které nás v oblasti penzijního systému čekají a neminou, rovná natírání zábradlí na potápějícím se Titaniku.
Nedávné rozhodnutí Ústavního soudu týkající se důchodového systému, v němž s odkazem na údajnou nedostatečnou zásluhovost systému a porušení principu rovnosti před zákonem zrušil §15 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, jenž je klíčový pro stanovení výše důchodu z předchozích mezd, vzbudilo zaslouženou pozornost.
Politici se většinou omezili na povrchní proklamace, které se navíc ve své většině míjí s realitou. Jsou ovšem pravdivé v tom, že Ústavní soud se svým rozhodnutím pustil na velmi tenký led.
Složitý způsob určení výše důchodu
Způsob stanovení důchodu podle zákona č. 155/1995 Sb. je do té míry složitý, že se dá říci, že jen málokdo mu skutečně rozumí a dovedl by si sám podle něj svůj vlastní důchod spočítat.
Prvním významným faktem je, že výše důchodu sestává ze součtu dvou částí, z nichž první – tzv. základní výměra - je stoprocentně solidární a druhá – tzv. procentní výměra – sice do jisté míry zohledňuje dosahované mzdy a dobu pojištění (tedy zásluhovost), nicméně vzhledem k uplatnění tzv. redukčních hranic i ona do značné míry vykazuje rysy solidárnosti a příjmové redistribuce.
Základní výměra je shodná pro všechny důchody (a pro všechny úrovně předchozích mezd a doby pojištění). Původně byla její hodnota stanovena v §33 zákona, v praxi je však aktuálně stanovována vládou, přičemž její číselná hodnota postupně roste. V roce 1996 např. činila 680 Kč měsíčně, v r. 1998 již 1310 Kč a v roce 2009 1470 Kč.
Procentní výměra se stanoví z tzv. výpočtového základu a počtu let pojištění (např. pro 40 let pojištění činí 60% výpočtového základu). Výpočtový základ – a tady nastupuje výše zmíněný §15 – se počítá z tzv. osobního vyměřovacího základu, jenž se na oplátku vypočítává z dosahovaných mezd, a to s využitím celé řady koeficientů a parametrů, jejichž konkrétní hodnoty jsou rovněž stanoveny vládou. Procentní výměra tedy jistým způsobem souvisí s dosahovanými příjmy, přičemž pro otázku “jak” je rozhodující právě znění paragrafu 15.
Rozhodující je znění §15:
“Výpočtovým základem je osobní vyměřovací základ (§ 16), pokud nepřevyšuje částku 10 500 Kč. Převyšuje-li osobní vyměřovací základ částku 10 500 Kč, stanoví se výpočtový základ tak, že částka 10 500 Kč se počítá v plné výši, z částky osobního vyměřovacího základu nad 10 500 Kč do 27 000 Kč se počítá 30 % a z částky osobního vyměřovacího základu nad 27 000 Kč se počítá 10 %.”
Výpočtový základ (a tedy i procentní výměra) tedy plně zohledňuje osobní vyměřovací základ (čili nějakým způsobem přepočtené mzdy za rozhodné období) pouze do výše 10500 Kč. Nad tuto tzv. první redukční hranici ji zohledňuje pouze přibližně z jedné třetiny a nad 27 tisíc Kč (tzv. druhou redukční hranici – konkrétní hodnoty obou hranic ovšem mohou být a také bývají vládou upravovány) už jenom z jedné desetiny. To je podstatou vysoké solidárnosti v systému stanovení výše důchodu.
Za jistých zjednodušujících předpokladů je možné tzv. náhradový poměr, neboli vztah mezi důchodem a předchozí mzdou, znázornit následujícím grafem:
Graf č. 1 – aktuální náhradový poměr dle §15 zákona č. 155/1995 Sb.
Ústavní soud a ledabylí kritici
Ústavní soud posuzoval stížnost novodůchodce, jehož mzda dosahovala v období před důchodovým věkem 68 635 tisíc korun. Byl mu vyměřen důchod pouze něco přes 13 346 Kč, což znamená náhradový poměr 19% (viz též graf výše), což považoval s ohledem na průměrný náhradový poměr 44% za diskriminační a důkaz nerovnosti před zákonem. Ústavní soud mu v tomto názoru dal zapravdu a zrušil zmíněné ustanovení §15, přičemž toto rozhodnutí je vykonatelné od září 2011.
Následovala kritika tohoto rozhodnutí Ústavního soudu z nejrůznějších pozic. Většinou byla nepříliš odůvodněná, povrchní a nekvalifikovanou, což ovšem nemá znamenat akceptaci nebo schvalování postupu soudu.
Ještě nejvíce na místě bylo tvrzení, že soud na podobný postup nemá oprávnění. Toto tvrzení nebylo žel doprovázeno kvalifikovanou ústavně-právní argumentací vyvracející detailní zdůvodnění Ústavního soudu. Přesto je tento druh kritiky dle mého soudu nejbližší pravdě, neboť Ústavní soud se vskutku pustil na velmi tenký led.
Někteří politici naznačili, že rozhodnutí soudu hodlají obejít tím, že důchodové pojištění bude označeno za “daň”. Soudce Rychetský sice takový postup výslovně neodmítl, nicméně prostým nahlédnutím do úplného textu nálezu zjistíme, že tento postup nemá vyhlídky získat souhlas soudu. Opakovaně se zde totiž jako součást argumentace uvádí, že je “nutno zachovat charakter důchodového pojištění jako pojištění a neměnit jej v daň”.
Někteří jiní, včetně ministra financí Janoty, prohlásili, že na úpravy požadované soudem v současnosti zkrátka nejsou peníze. Toto tvrzení je nepravdivé v tom smyslu, že úprava zákona, která by požadavku soudu vyhověla a přitom byla rozpočtově neutrální, je možná a vcelku snadná.
Vyhovět Ústavnímu soudu je tak snadné
Zkonstruovat řešení, které bude vyhovovat požadavku Ústavního soudu (tj. povede k patřičnému zvýšení náhradového poměru pro vyšší příjmové skupiny) a které přitom bude rozpočtově neutrální, je poměrně snadné. Zároveň může jít o řešení jednoduché a tím pádem srozumitelné. Tímto řešením je zrušení horní redukční hranice a současné snížení základní výměry.
Obě tato opatření jsou přijatelná i proto, že hodnoty těchto parametrů se v minulosti opakovaně měnily a jejich úprava tedy nevybočuje z kontextu dosavadní legislativní praxe. Navíc pokud jde o základní výměru, tu svým rozhodnutím určuje přímo vláda, což dále redukuje rozsah potřebné legislativní změny.
Nové znění paragrafu 15 bude následující:
“Výpočtovým základem je osobní vyměřovací základ (§ 16), pokud nepřevyšuje částku 10 500 Kč. Převyšuje-li osobní vyměřovací základ částku 10 500 Kč, stanoví se výpočtový základ tak, že částka 10 500 Kč se počítá v plné výši, z částky osobního vyměřovacího základu nad 10 500 Kč do 27 000 Kč se počítá 30 % a z částky osobního vyměřovacího základu nad 27 000 Kč se počítá 10 %.” (škrtnutým textem jsou zde označeny části původního znění §15, které je třeba vypustit).
Zároveň je třeba upravit hodnotu základního výměru tak, aby celá operace byla rozpočtově neutrální. Jednoduchým výpočtem zjistíme, že toho dosáhneme (zhruba) při hodnotě základní výměry 800 Kč. Ani tato její hodnota není žádným problémem, neboť lze připomenout, že se jedná o střední hodnotu mezi hodnotami, které byly již v minulosti mezi lety 1996 a 1998 dosahovány.
Srovnání původního průběhu náhradového poměru (modrá křivka, čerchovaně) a nového (červená křivka) ukazuje následující graf:
Graf č. 2 – náhradový poměr původní a po úpravě §15
Evidentně tím došlo k naplnění požadavku Ústavního soudu, protože náhradový poměr pro úroveň stěžovatele nyní dosahuje téměř 26%, tj. došlo k jeho podstatnému zvýšení, a to za podmínky jeho rozpočtově neutrální povahy, přičemž zároveň došlo k (určité) nivelizaci všech důchodů.
A proč přesto sedíme na soudku střelného prachu
Problémy našeho penzijního systému jsou enormní a není přehnané tvrzení, že sedíme na soudku střelného prachu. Zároveň není vůbec snadné ani jejich řešení, což do jisté míry vysvětluje skutečnost, že politické strany se v tomto směru dosud nebyly schopny dohodnout ani na tom nejskromnějším společném jmenovateli (jakkoli všechny proklamují, že zajistí blaho pro občany a udržitelnost řešení). Zároveň je možné ukázat, že “problém”, na nějž poukázal Ústavní soud, je z tohoto pohledu marginální a ve své podstatě nepříliš důležitý.
Je to možné ukázat na jednoduchém propočtu. V dalším odhlédněme od možnosti tzv. opt-outu (tj. povinného soukromého připojištění v tzv. II. pilíři a vyvedení příslušných prostředků ze základního pojištění). V případě opt-outu se jedná o vlastnímu systému do jisté míry externí a navíc vysoce kontroverzní opatření (mj. kvůli enormnímu problému dlouhodobého transformačního dluhu), s nímž jsou zkušenosti ve světě mírně řečeno smíšené. V našich zeměpisných šířkách v této věci nepanuje ani stín konsensu (některé strany, jako např. ODS, jej propagují, zatímco ČSSD a KSČM jej striktně odmítají). Proto se jím v dalším nebudeme zabývat.
Dále řekněme, že naším cílem bude hledat možnost dlouhodobě finančně udržitelné bez zvyšování sazby pojistného, bez dalšího zvyšování důchodového věku a s alespoň částečně důstojnými důchody pro nejnižší příjmové skupiny. Pro finančně udržitelný systém musí platit:
sazba = konstanta x (míra závislosti) x (náhradový poměr)
“Mírou závislosti” zde rozumíme poměr mezi počtem důchodců a počtem plátců. Ten je v současné době přibližně roven 1:2, tj. na jednoho důchodce připadají dva plátci do systému, kolem roku 2040 již však dosáhne téměř 100%, tj. jednoho důchodce na jednoho plátce. Jak plyne z výše uvedeného vztahu, nestojí před námi žádný menší úkol než snížit náklady systému na polovinu.
Uvedené podmínky naplňuje vyšší hodnota základní výměry 2800 Kč a započítání pouze 10% osobního vyměřovacího základu do výpočtového základu pro všechny mzdy. Křivka náhradového poměru (červená křivka) by ve srovnání s aktuální křivkou náhradového poměru (modrá křivka, čerchovaně) vypadala následovně:
Graf č. 3 – srovnání náhradového poměru aktuálního a finančně udržitelného
Dodejme, že uvedené řešení neodstraňuje některé závažné problémy a má i řadu dalších nevýhod. Tak například podle tohoto řešení by průměrný náhradový poměr činil 19% (tj. byl by na úrovni kritizované stěžovatelem v průměru pro všechny důchody, pro něj osobně by pak dosáhl 10%), což je v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. Ta je příslušnými úmluvami Mezinárodní organizace práce vázána zachovat tento poměr pro tzv. typického důchodce s předchozími příjmy kvalifikovaného dělníka odpovídající 1,25 násobku průměrné mzdy na úrovni alespoň 35% hrubé mzdy. Výše uvedené řešení by tedy vyžadovalo tyto úmluvy ze strany ČR vypovědět.
Řešení by navíc nemohlo uspokojit levicové strany, protože pásmo nejnižších příjmů, u nichž by se takto podařilo udržet “důstojné” důchody (alespoň na úrovni 50% předchozí – nízké – mzdy), je velmi úzké. Neuspokojilo by samozřejmě ani pravicové strany, protože náklady by sice klesly na polovinu (a tím by byly dlouhodobě finančně udržitelné), ale situace by v žádném případě neumožnila snížit důchodové pojištění byť o jediný procentní bod.
Nutno dodat, že kdo se optimisticky domnívá, že všechny uvedené problémy vyřeší tzv. opt-out (viz výše), je nejspíše na hrubém omylu. Dostatečně výmluvným varováním je situace v Chile, které opt-out zavedlo jako první na světě již v roce 1983. A výsledek se dostavil: transformační dluh dosahoval 7% HDP ročně, dnes klesnul na 3% HDP ročně a nepředpokládá se, že by byl uhrazen před rokem 2030 (tj. padesát let od reformy). Až čtvrtinu úspor občanů polykají poplatky společnostem spravujícím penzijní fondy, značná část občanů není pojištěna a vládě se daří bránit chudobě mezi důchodci pouze za cenu pokračujících významných sociální transferů ze státního rozpočtu. A to ještě byla vláda v Chile v období po reformě poměrně fiskálně ukázněná a zisky dosahované na kapitálových trzích byly s těmi dnešními post-krizovými do velké míry nesrovnatelné.
Z výše uvedeného je snad dostatečně zřejmé, že problémy, které nás očekávají, mají gigantickou povahu. Za situace, kdy se nerýsuje jakákoli shoda na politické scéně a nadále ztrácíme drahocenný čas, se pohled do budoucna rovná pohledu do přítmí černé beznaděje bez záblesku jakéhokoli světélka na konci tunelu. Dílčí a poměrně nevýznamný problém, vytržený v této souvislosti z kontextu rozhodnutím Ústavního soudu, se rovná snaze urovnat si límeček u odsouzence vystupujícího po schůdcích na popraviště.