Současný stav eurozóny není překvapením
Současná hospodářská situace Řecka, Španělska, Portugalska či Irska není pro ekonomy překvapením a pouze demonstruje dlouhodobý a obecnější problém ekonomické nesourodosti eurozóny. V analýzách nesourodosti eurozóny se však ekonomové často zaměřují pouze na nesourodost cyklickou. Ta je způsobena tím, že členské země měnové unie jsou v daný okamžik v odlišné fázi hospodářského cyklu, nebo je případně způsobená tím, že hospodářský cyklus se v nich projevuje s různou intenzitou. Mimoto však existuje ještě jiný druh nesourodosti a ten se ani tak netýká hospodářských cyklů a jejich reakcí na šoky, ale týká se odlišných rovnovážných stavů jednotlivých zemí eurozóny. Země měnové unie se totiž od sebe liší svým potenciálním HDP, cenovou hladinou, kapitálovou zásobou na pracovníka, mírou úspor, mírou zisku a mnoha dalšími fundamentálními ukazateli.
Je nezpochybnitelné, že v měnové unii existují a nadále budou existovat rozdíly v mírách inflace. Dlouhodobé rozdíly v mírách inflace jsou sice zajímavé i samy o sobě, důležitější však je jejich dopad na reálnou ekonomiku, ke kterému dochází skrze odlišné reálné úrokové míry. Ty uvádějí do pohybu ekonomické procesy, z nichž některé mají velmi nebezpečnou tendenci k sebeposilování. Nízké (až záporné) reálné úrokové sazby vedou k přehřívání ekonomiky a k nadměrným investicím, jejichž struktura navíc může být chybná. Přehřívání ekonoúrokových mik má tendenci ke zvyšování inflace a nominálních mezd v těchto zemích.
Dalším závažným důsledkem heterogenity reálných sazeb je následné rozevírání nůžek ve vývoji běžných účtu platební bilance jednotlivých zemí eurozóny. Uvnitř měnové unie se postupně kumulují značné schodky nebo naopak přebytky běžných účtů platebních bilancí a tím dochází k profilování na dlužnické a věřitelské země eurozóny. V dlužnických zemích došlo k nadměrné expanzi úvěrů a k chybné alokaci kapitálu, která si dnes vyžaduje bolestivé přizpůsobovací procesy. To vše lze dnes pozorovat na hospodářském vývoji Řecka, Španělska, Portugalska a Irska.
Ekonomie jako společenská věda má však i přesah do jevů politických, takže by bylo velkou chybou zanedbat politické důsledky ekonomické nesourodosti eurozóny, konkrétně zanedbat diskusi o fiskální politice zemí eurozóny. Čím větší je ekonomická heterogenita, tím větší je tendence k fiskálnímu přerozdělování mezi zeměmi, k silnějšímu a většímu společnému evropskému rozpočtu, který by suploval a zahlazoval některé z důsledků ekonomické nesourodosti. Lze ukázat, že v oblasti rovnováhy veřejných financí je role jednotné měny značná. Dokonce je větší, než se původně připouštělo a než většina občanů dnešní měnové unie očekávala.
Případ černého pasažéra
V měnové unii je značně oslabeno fungování kontrolního mechanismu, který napomáhá „trestat“ ekonomiku za deficity veřejných financí. Tímto mechanismem je v zemích se samostatnou měnovou politikou růst inflace a depreciace národní měny. Jestliže jsou však země členy měnové unie, je tento mechanismus oslaben. Řekněme, že zpočátku všechny země měnové unie mají vyrovnané veřejné finance. Nyní se jeden člen měnové unie rozhodne k populistickému zvýšení veřejných výdajů v takovém rozsahu, že jeho veřejné finance upadnou do poměrně značného deficitu. Pokud ale veřejné finance ostatních členů zůstávají vyrovnané, deficitní země není zpočátku prakticky nijak potrestána. Jestliže má hospodářství deficitní země na celkové měnové unii malou váhu, je vliv jejího deficitu na úrokové sazby případně na inflaci celé měnové unie naprosto mizivý. Deficitní země se tak dostává do výhody – může si dovolit nižší daně a vyšší výdaje, zatímco náklady v podobě nižších soukromých investic a výdajů jsou rozptýleny do celé měnové unie. Je to klasický případ černého pasažéra. S nadsázkou lze dokonce tvrdit, že každý členský stát eurozóny má na výběr ze dvou alternativ – buď být černým pasažérem na úkor ostatních nebo být obětí černého pasažérství druhých. Tendence k deficitním veřejným financím uvnitř měnové unie tak jsou ještě silnější než v zemích se samostatnou měnovou politikou (ve kterých jsou i tak tyto tendence silné).
Dostáváme tu v téměř učebnicové podobě tzv. vězňovo dilema z teorie her. Podstatou vězňova dilematu je to, že nekoordinované jednání několika subjektů vedených vlastním zájmem může díky nastaveným pravidlům uvíznout v rovnováze, která je pro všechny nevýhodná. V našem případě by „nepotrestané“ deficity v jedné zemi spustily deficity i ve všech ostatních členských zemích. To by však již vedlo k růstu úrokových sazeb nebo k růstu inflace na úrovni celé měnové unie (deficity ve všech zemích najednou již nejsou v součtu zanedbatelné). Podstatné ale je, že toto řešení je rovnovážné. Neboli, řečeno terminologií teorie her, je to dominující herní strategie a deficity všech členů unie jsou tzv. Nashovou rovnováhou. Kdyby se některá ze zemí rozhodla zvýšením daní nebo snížením výdajů své veřejné finance uvést do rovnováhy, zatímco ostatní nikoliv, zůstávala by i nadále trestána za deficity ostatních.
Tato situace ukazuje, že bez nějakého dodatečného pravidla, které by krotilo expanzivní tendence veřejných financí všech členů, by jednotlivé země a tedy i měnová unie jako celek uvízly v rovnováze s vysokými úrokovými sazbami a vysokými deficity veřejných financí. Z tohoto důvodu bylo přijetí Paktu stability a růstu základní podmínkou životaschopnosti projektu měnové unie. Představuje totiž pravidlo, které mělo zabezpečit, že ekonomiky neuváznou v Nashově rovnováze, která by byla bez omezujícího pravidla dosti negativní, ale která by se dříve či později nutně dostavila. Jsem si vědom, že tak jako u všech číselných pravidel lze i u Paktu stabilisobem, ty a růstu diskutovat o správnosti zvolené číselné hranice, nicméně důležitější než dílčí detaily pravidla omezujícího deficity je něco jiného – a tím je nastavení pravidel hry.
Změna pravidel hry Situace jednotlivých zemí je z hlediska deficitů téměř učebnicovým příkladem vězňova dilematu a pravidlo omezující veřejné deficity je téměř učebnicovým způs jak změnit „pravidla hry“. Změna pravidel hry má vést k tomu, aby „hráči“ neskončili pro všechny v nepříznivé Nashově rovnováze. Ono „téměř“ ale nesmíme přehlédnout. Situace zemí se v jednom – možná nenápadném, zato však velmi důležitém – ohledu od tradičního vězňova dilematu zásadně liší. V tradičním vězňově dilematu jsou pravidla hry pevně dána jakoby zvnějšku a my pouze odvozujeme, jak se hráči chovají uvnitř daných pravidel. Jenže toto není situace zemí v měnové unii. Pravidla hry v měnové unii nejsou neměnná, nejsou rigidní a zvnějšku daná. Jednotlivé členské země se přece silně podílejí na tvorbě a pozměňování pravidel hry, iniciují pravidla nová, případně stará pravidla, která jim (někdy z důvodů až příliš aktuálních) nevyhovují, pak jednoduše odkládají. V analogii s vězňovým dilematem by tomu odpovídala situace, kdy hráči sami se mohou podílet na postupné úpravě pravidel hry a to dokonce v průběhu hry samotné. To je ale naprosto jiná situace, než když předpokládáme, že pravidla hry jsou pevně stanovena.
Vězňovo dilema tak můžeme na deficity členských zemí aplikovat pouze jako první přiblížení. Jeho význam spočívá v tom, že nám říká, že má-li měnová unie vůbec zůstat životaschopná, musí existovat nějaké pravidlo omezující deficity. Bez tohoto pravidla by rovnováha nastala při značných deficitech. Z tohoto hlediska je vězňovo dilema pro členské země platné. Na vyšší úrovni je však nutné zamyslet se nad tím, kdo, jak a za jakých okolností bude mít tendenci pravidlo omezující deficity měnit, případně pozastavovat jeho platnost. Všechna pravidla byla a vždy budou výsledkem nějakého politického procesu a jako taková mohou být vždy změněna, nahrazena nebo jednoduše zrušena. Jakmile se pravidlo omezující deficity dostává do rozporu se zájmy (někdy i jenom okamžikovými zájmy) hráčů, kteří jsou zároveň tvůrci pravidel hry, vzniká tendence pravidla měnit. Skutečnost, že se pravidlo omezující deficity třeba několik let nemění, v žádném případě neznamená, že by dané pravidlo bylo neměnné. Pouze to znamená, že dostatečný počet zemí zatím neměl silný motiv k jeho změně.
Omezení suverenity
Nemá smysl zde rozebírat podrobnosti fungování a nutno říci i nefungování původního Paktu stability a růstu v uplynulých více než jedenácti letech existence měnové unie. Stačí však připomenout základní fakta, abychom viděli, že výše nastíněná analogie s pravidly hry a jejich změnami je platná. Původní Pakt stability a růstu byl poprvé „aktivován“ proti Irsku v roce 2001 a to v poměrně kontroverzní situaci – totiž v situaci, kdy Irsko dosahovalo přebytkového rozpočtu, ale přebytek byl nižší, než se původně předpokládalo a proto bylo vydáno tzv. včasné varování. Oficiální varování z Bruselu v době, kdy většina členů měnové unie měla větší či menší deficity veřejných financí, bylo veřejností i irskou politickou reprezentací vnímáno jako bezprecedentní zasahování do vnitřních záležitostí země. To mimochodem byl jasný příklad toho, že měnová unie neznamenala pouze vzdání se suverenity nad vlastní měnovou politikou, ale přinesla s sebou i další omezení suverenity v oblasti rozpočtové. A reakce veřejnosti i politické reprezentace jasně dosvědčily, že to bylo omezení suverenity, se kterým ani veřejnost ani politici při vstupu do měnové unie tak úplně nepočítali.
Do problémů s deficitem se později dostaly další členské země (Řecko a Portugalsko), ale podstatné bylo, že roku 2003 se do vážného rozporu s Paktem stability a růstu dostaly Německo a Francie. A zde se ukazuje mimochodem další důvod, proč jednoduché vězňovo dilema v tradiční formě není zcela adekvátní. V tradiční podobě totiž hráči ve vězňově dilematu mají stejnou váhu, žádný nevyčnívá nad ostatní hráče a žádný není pod ostatními, pro všechny hráče platí stejná pravidla. V realitě tomu tak není. Zatímco Řecko a Portugalsko byly příliš malé země na to, aby se znova mohla rozehrát „hra o pravidlo“, v případě Německa a Francie vedl nadměrný deficit k reformě Paktu stability a růstu. Z toho je patrné, že hra o podobě (resp. platnosti) pravidla není hrou bez opakování. Dokonce došlo k tomu, že ačkoliv podle původního pravidla měly Francie a Německo být finančně penalizovány za přetrvávající nadměrné deficity, tato penalizace byla pro tento případ (zcela ad hoc!) zrušena.
V popsané herní analogii tak platí, že hra v prvním stupni (tj. modifikování a uplatňování pravidla) „přebíjí“ hru ve druhém stupni (tj. penalizaci deficitů) a to i zpětně. Hra v prvním stupni je tak v jistém smyslu důležitější. Podle jakých pravidel se ale tato hra v prvním stupni hraje? Jsou to samozřejmě základní pravidla evropských struktur, pravidla o tom, kdo, jak, jakou většinou a v jakých případech má právo měnit stávající pravidla o měnové unii, jsou to základní pravidla o tom, které orgány a instituce mají ty či ony kompetence atd. Ale opět ani tato základní pravidla, podle kterých se stanovují další pravidla, nejsou neměnná a exogenně daná. Nedávná snaha prosadit tzv. Evropskou ústavní smlouvu a dnes již dokonaný proces přijetí Lisabonské smlouvy jsou příklady toho, že základní pravidla hry, podle kterých jsou přijímána další pravidla pro „hry ve vyšších stupních“, se prostě mění.
Pro ekonomy, kteří si uvědomují realitu nesourodosti eurozóny, realitu existence černého pasažéra a realitu tvorby a častých změn pravidel hry měnové unie, potom současný neradostný hospodářský stav Řecka, Španělska, Portugalska či Irska, anebo chcete-li celé eurozóny, nemůže být překvapením.
Vladimír Tomšík, člen bankovní rady ČNB
Newsletter CEP březen 2010