Bruselské kladivo na kuřáky. Tabák paradoxně jako symbol odporu a svobody?
REVUE POLITIKA 11/2010, www.revuepolitika.cz
Evropská komise se chystá v příštím roce předložit návrhy na poměrně dramatické zostření a rozšíření protikuřácké legislativy EU. Ráda by dosáhla mimo jiné zavedení jednotných krabiček na cigarety s neatraktivním vzhledem, na kterých by zaujímaly většinu prostoru varovné nápisy a odstrašující obrázky. Co je však mnohem závažnější, chtěla by na úrovni EU prosadit zákaz kouření na tzv. veřejných místech, mezi která řadí mimo jiné restaurace, bary či zastávky hromadné dopravy. V dokumentech Komise určených pro veřejné konzultace se také objevila myšlenka na zákaz šňupacího tabáku a dalších menšinových tabákových výrobků. Tyto záměry k nám nejen znovu vrací téma vhodnosti těch či oněch protikuřáckých opatření, rozebírané v rámci naší nedávné vnitrostátní diskuse o zákazu kouření v restauracích, ale přináší i naléhavou otázku, do jaké míry je žádoucí, aby se v této oblasti angažovala Evropská unie, a jak je tomu s její pravomocí k takovým zásahům.
Historie se stále opakuje
V prvních dvou dekádách 20. století propuklo v Severní Americe silné, militantní hnutí usilující o úplný zákaz alkoholických nápojů. Ve Spojených státech v roce 1919 k takovému zákazu skutečně došlo, a to dokonce formou zvláštního ústavního dodatku. Následovala léta tzv. prohibice, nazývané později výmluvně „The Noble Experiment", která se zapsala do dějin jako období obrovského rozkvětu organizovaného zločinu kolem černého trhu s alkoholem, otrav podomácku připravovanými nekvalitními lihovinami a také poklesu respektu k právu souvisejícího s neschopností státní mašinérie zákaz důsledně vynucovat. V roce 1933 byla prohibice konečně odvolána; ústavní dodatek byl zrušen. Obdobně neslavně skončil zákaz alkoholu v těch kanadských provinciích, které se pokusily jít v oněch dobách stejnou cestou. Americká prohibice byla prvotřídním příkladem toho, jak katastrofální důsledky mohou mít sociálně-inženýrské projekty, když narazí na realitu lidské přirozenosti a dostanou se s ní do zásadního rozporu. Lidová moudrost o tom, že dobrými úmysly jsou dlážděny cesty do pekel, tehdy zazářila v plné kráse.
Historie se v mnoha ohledech stále opakuje. Jedním z konstantních úkazů je objevování se nových a nových dogmatických ideologů, kteří se urputně snaží využít státní moc k převýchově ostatních v duchu své vlastní naléhavé představy o prosazování „dobra" či „pokroku", a usilují proto o vtělení svého pohledu na svět do právních zákazů, příkazů, daní, kvót či školních osnov. V posledních letech jsou to zejména politická korektnost, multikulturalismus, feminismus, kosmopolitismus, hypertrofovaný lidskoprávní aktivismus či různé formy environmentalismu, které agresivně a arogantně ční až do nebe jako hlavy jediné, levicově-liberální či chcete-li neomarxistické saně.
Mezi tyto progresisty („pachatele dobra") patří také ideoví pokračovatelé někdejších propagátorů prohibice alkoholu, tj. různí militantní aktivisté za vnucení „zdravé" životosprávy právní regulací. Neváhají přicházet s náměty, jako je vyšší zdanění údajně nezdravých potravin, či akcemi typu „Ovoce do škol". Významné místo mezi nimi zastávají bojovníci proti kouření, kterým se v posledních letech podařilo ve velké části západních zemí výrazně zpřísnit protikuřáckou legislativu.
Hraje jim do karet jev v západní civilizaci téměř všeobecný, totiž posun k paternalistickému státu a šíření kultury averze k jakémukoli riziku. Tyto dva trendy se vzájemně podporují; jeden je stimulem druhého. Stát se stává jakýmsi celoživotním pečovatelem, ochráncem a pojišťovnou lidí v jejich nejrůznějších aktivitách. Projevuje se to v tisících jednotlivostí, jako je přebujelá ochrana spotřebitele, garance vkladů na účtech, garance vyplacení mzdy nebo dokonce jištění obyčejných turistických zájezdů. Lidé přestávají spoléhat sami na sebe a počítají s tím, že za jejich špatnou volbu (např. výběr cestovní kanceláře) někdo zaplatí. Stávají se také extrémně úzkostlivými na svoji bezpečnost, což se projevuje např. ve velké expanzi helem, ochranných krunýřů a dalších prvků, které už se nosí pomalu na každém kroku, ale to už je jiný problém.
Alkohol a tabák jsou odnepaměti dva společníci lidí, o kterých platí beze zbytku rčení o dobrém sluhovi a zlém pánovi. Mohou svým konzumentům přinášet radost, dobrou pohodu a uvolnění, zpestření všedního dne, ale právě tak se při nestřídmém užívání mohou proměnit v nemilosrdné ničitele lidských osudů, rozvratitele rodin (v případě alkoholu) i zabijáky. Zda budou působit tím či oním směrem, je v podstatné míře na individuální odpovědnosti, sebekontrole. To jsou ale vlastnosti, které se v prostředí pečovatelského státu nenosí. Není proto divu, že tabák a alkohol jsou těm, kteří vnímají lidi jako školáčky, jež je nutné vychovávat, chránit a vést, trnem v oku. Rozumná regulace spočívající zejména v zákazu prodeje mladistvým, omezení reklamy a vyšším zdanění už jim nestačí.
Tito samozvaní mesiáši se nezdráhají vstupovat do ryze soukromé sféry, jako jsou vztahy restauratéra a jeho hosta. Mají tu drzost nazývat restaurace a bary, které podnikatelé vybudovali za své peníze a provozují je na své riziko, a kam přicházejí se svou obchodní nabídkou, „veřejnými místy". Chtějí nahradit ekonomickou úvahu podnikatele a jeho svobodnou vůli uspořádat si svůj produkt na trhu po svém a vnutit mu model, který pro něj může být ztrátový. Chtějí také dramaticky omezit osobní sféru kuřáků, když jim chtějí znemožnit volbu kuřácké restaurace.
V naší vnitrostátní diskusi neuspěli; nakonec byl nalezen rozumný kompromis, který respektuje svobody majitelů restaurací, kuřáků i nekuřáků. Nyní však reálně hrozí, že zastánci represivní úpravy budou kontrovat bruselským trumfem.
Může místo našeho zákonodárce rozhodnout Brusel?
V úvodu nastíněné protikuřácké záměry EU vyvolávají otázky ohledně pravomocí. Některým čtenářům se bude snad zdát zvláštní, že by EU měla pravomoc regulovat takovou oblast, jako je kouření. Inu, můžeme kroutit s podivem hlavou, může se nám to nelíbit, ale EU takové kompetence má a mohutně je využívá. Celá věc je o to paradoxnější, že pravomoci Unie z oblasti ochrany zdraví výslovně zaměřené na tuto problematiku, jsou relativně slabé, zatímco k mnohem závažnějším zásahům dávají prostor ty, které se primárně dotýkají jiných oblastí a u nichž by využití k protikuřáckým opatřením na první pohled čekal málokdo.
V oblasti ochrany zdraví, do které boj proti kouření logicky spadá a kde je i výslovně uveden, má EU jen omezené pole působnosti. Dotčené pravomoci upravené v článku 168 Smlouvy o fungování EU (SFEU) patří s drobnou výjimkou do kategorie, v rámci které je Unie oprávněna provádět činnosti, jimiž podporuje, koordinuje nebo doplňuje činnosti členských států, aniž by přitom nahrazovala jejich pravomoc, přičemž je vyloučena harmonizace právních předpisů členských států (čl. 2 odst. 5 SFEU).
Z článku 168 zejména vyplývá, že EU má toliko doplňovat politiku členských států, a to například informačními a prevenčními opatřeními, může také podněcovat spolupráci mezi členskými státy, případně podporovat jejich činnost a dále vydávat doporučení. Článek dále příkladmo uvádí jednotlivé možné činnosti EU. Najdeme mezi nimi též možnost přijímat „opatření, která mají za svůj přímý cíl ochranu veřejného zdraví, pokud jde o tabák a zneužívání alkoholu", přičemž je zdůrazněno vyloučení harmonizace právních předpisů členských států (vycházející již z obecného ustanovení čl. 2 odst. 5 SFEU).
Z uvedeného by vyplývalo, že EU může, pokud jde o kouření, vést informační kampaně, provádět výzkumy, vydávat doporučení, ale sotva harmonizovat pravidla určující, kde se smí nebo nesmí kouřit. Jenomže v EU to není s pravomocemi tak jednoduché; má jich nepřeberné množství, vágně vymezených a vzájemně se překrývajících. K danému regulačnímu záměru, který se zdá být z hlediska výslovné pravomoci nedosažitelný, lze často pohodlně dojít jinými cestami.
Sám článek 168 SFEU počítá s tím, že ochrany zdraví se mohou dotknout opatření přijatá podle jiných právních základů. Deklaruje totiž, že „při vymezení a provádění všech politik a činností Unie je zajištěn vysoký stupeň ochrany lidského zdraví". Toto ustanovení podle všeho nebylo míněno tak, že v rámci kterékoli pravomoci (např. v oblasti dopravní politiky či zemědělství) lze přijímat akty, které mají primárně za cíl ochranu lidského zdraví; toliko bere v úvahu možnost, že takové akty přijaté podle jiných právních základů se mohou ochrany zdraví druhotně dotknout. V praxi však Unie bez okolků jiné právní základy hojně využívala k přijetí legislativy, která se i v polooficiální mluvě označuje jako „protikuřácká", což potvrzuje, jaký byl její primární cíl.
Zmiňme se o nejvýznamnějších případech: Tabákové výrobky jsou zboží. Proto k jejich regulaci s poukazem na zajištění volného pohybu zboží mohly být použity pravomoci vnitřního trhu (zejm. čl. 114 SFEU); směrnice z této oblasti harmonizovaly mimo jiné pravidla pro složení a označování těchto výrobků, reklamu na ně v tisku či rozhlase nebo sponzoring společenských akcí tabákovým průmyslem. Další směrnice, tentokrát z oblasti volného pohybu služeb a svobody usazování, zcela zakázala reklamu na tabákové výrobky v televizním vysílání a dalších audiovizuálních službách. EU dále vrchovatě ve vztahu k tabákovým výrobkům využila své pravomoci k harmonizaci nepřímých daní (113 SFEU). Protikuřácká opatření přijala také na základě kompetence k stanovení minimálních standardů týkajících se ochrany zdraví a bezpečnosti zaměstnanců na pracovišti (153 SFEU). Další úprava z oblasti zemědělské politiky se dotýká pěstování tabáku a dotací.
O jakou pravomoc by Komise chtěla opřít zákaz kouření na „veřejných místech" jiných než pracoviště, není na první pohled zřejmé. V zelené knize „K Evropě bez tabákového kouře: možnosti politiky na úrovni EU" z roku 2007, v níž toto téma rozebírá, pouze konstatuje: „Přesný právní základ předpisů by mohl být určen až po vymezení konkrétní povahy a oblasti působnosti nástroje." Toto tvrzení jen ukazuje, že v EU politické záměry často předcházejí veškeré úvahy o tom, k čemu Unie má vůbec pravomoc. Spíše se zde uplatňuje přístup, že ona se nějaká pravomoc vždycky nakonec najde. Je dobře možné, že někoho nakonec napadne kreativně použít třeba právní základ pro ochranu životního prostředí, který se váže mimo jiné na široký cíl udržování, ochrany a zlepšování kvality životního prostředí, ale také na cíl ochrany lidského zdraví (srov. čl. 191, 192 SFEU), nebo pravomoci vnitřního trhu ve spojení s cíli ochrany spotřebitele (srov. čl. 169 SFEU).
Je kouření v restauraci nebo na zastávce opravdu tématem pro EU?
Ve prospěch právní úpravy některých záležitostí týkajících se tabáku na úrovni EU - odhlížeje teď od věcného obsahu přijatých opatření - lze najít rozumné argumenty. Např. harmonizace pravidel pro složení cigaret či nepřímých daní na ně uvalených může být potřebná z hlediska volného pohybu zboží, regulace reklamy na tabákové výrobky v televizním vysílání může být vnímána jako předpoklad pro připuštění volného pohybu služeb (televizního signálu) přes hranice. Úprava jiných aspektů, jako je třeba reklama v tisku, sponzorství společenských akcí či kouření na pracovišti, může už budit pochybnosti, protože vazba na vnitřní trh je přinejmenším tenká. Pokud však jde o kouření v restauracích, na zastávkách a jiných „veřejných místech", nevidím pro intervenci Bruselu sebemenší opodstatnění. Vždyť ani ve Spojených státech amerických, které jsou federací, není toto společenské téma upraveno centrálně, ale je ponecháno jednotlivým státům. Jde o záležitost místních společensko-kulturních návyků, do kterých by Unie neměla mít ambici vstupovat.
Evropská unie se v souvislosti s deklarovaným principem subsidiarity oficiálně hlásí k tomu, že je zde proto, aby řešila záležitosti přeshraničního, často celokontinentálního významu, které by členské státy samy nebyly schopny uspokojivě zajistit. Ostatní věci prý ponechává členským státům a rozhodovat o nich se má co nejblíže občanovi. To je nicméně pustá teorie; princip subsidiarity je ve skutečnosti abstraktní politický apel, který si každý vykládá, jak chce. Brusel se soustavně snaží expandovat do nejrůznějších oblastí lidského života bez nejmenšího ohledu na to, zda mají určitý nadnárodní význam či nikoli, a svůj záměr vždy bez uzardění prohlásí za zcela vyhovující principu subsidiarity.
Komise ve zmíněné zelené knize z roku 2007 namísto vysvětlení, proč by to měla být právě EU, která má regulovat tuto záležitost, tvrdila, že jednotný režim by založil „srovnatelnou, průhlednou a vymahatelnou základní úroveň ochrany před riziky expozice tabákovému kouři v prostředí napříč všemi členskými státy". Dále bohorovně prohlásila: „Od iniciativy EU ve prospěch prostředí bez kouře toho veřejnost hodně očekává, a proto hrozí, že bude zklamána. Uchování současného stavu by rovněž bylo promarněnou příležitostí pro využití současného politického pohybu směrem k nekuřáckému prostředí v EU."
Toto arogantní a rozpínavé chování by nemělo nechat chladné ani zapřísáhlé odpůrce tabáku. Dnes jde o kouření v restauracích, zítra může jít o něco, co bude pálit je. Neměla by být tolerována bezhlavá expanze Bruselu do oblastí, kde podle všech kritérií zdravého rozumu nemá co pohledávat. Naopak bychom měli Unii připomínat onu subsidiaritu, kterou se tolik ohání. Neměli bychom se také smířit s širokým zlovolným výkladem pravomocí a obcházením těch, které se právě nehodí do krámu, jinými.
Tabák jako symbol odporu?
Zkušenost ukazuje, že sociálně-inženýrské projekty při srážce s lidskou svobodomyslností a přirozeností přinášejí jiné než původně zamýšlené výsledky a nakonec žalostně krachují. Takový osud předpovídám i případným dramaticky represivním opatřením Evropské unie proti kuřákům, kteří představují přibližně třetinu dospělé populace v členských státech EU.
Tabák by se nakonec mohl nechtěně stát nejen pro kuřáky symbolem odporu proti rozpínavé, paternalistické veřejné moci, stejně jako proti regulační nenasytnosti EU, jejíž přebujelost se stane viditelnější pro širší vrstvy občanů.
Vyšlo v Revue Politika 11/2001 www.revuepolitika.cz