Ústavní právníci varují: Přímá volba prezidenta destabilizuje stát. Máme analýzy
ParlamentníListy.cz mají k dispozici expertízy ústavních právníků vypracované pro Senát. Odborníci jsou v drtivé většině proti zavedení přímé volby prezidenta, někteří si dokonce myslí, že by mohla destabilizovat ústavní a politický systém České republiky.
Většina právníků míní, že změna ústavy ve smyslu přímé volby prezidenta je neodůvodněná. V parlamentní demokracii je běžné, že prezident je volen parlamentem, přímá volba u nás nemá tradici a prezident s přímým mandátem od občanů by mohl narušit rovnováhu moci, vytvářet své vlastní mocenské centrum a ohrozit výsadní postavení vlády v exekutivě. Někteří i samo provedení právní úpravy označili za amatérské, dadaistické či surrealistické, jako by to měl být pokus o diskreditaci přímé volby. Někteří ho označují i za populismus.
Ohrožení stability ústavního systému
JUDr. Jindřiška Syllová, CSc. z Katedry ústavního práva Právnické fakulty Univerzity Karlovy míní, že změna ústavy může rozkolísat stabilitu ústavního systému ČR. „Zavedení přímé volby prezidenta republiky je nevhodným rozkolísáním relativně bezproblémového vytváření živé ústavy České republiky, která se sotva začíná tvořit nad nedávno přijatou Ústavou. Česká republika má zatím z krátkodobého pohledu (pro ústavu je 20 let krátká doba) jednu z nejstabilnějších ústav regionu nově vzniklých demokracií střední Evropy,“ míní právnička.
„Text ústavní novely, schválený v Poslanecké sněmovně považuji za projev ohrožení stability ústavy, ke kterému neexistují skutečné důvody. Dostatečná míra stability demokratické ústavy se jeví podle řady výzkumů sama o sobě důležitou vlastností každé ústavnosti, ochraňující základní ideje státu,“ varuje Syllová.
Veřejnost může být zklamána
JUDr. PhDr. Marek Antoš, Ph. D. ze stejného pracoviště se obává, že přímá volba vládnutí v České republice se ještě víc zkomplikuje. „V důsledku to povede i k dalšímu zklamání veřejnosti a nakonec ke snížení její důvěry v politiku,“ míní Antoš.
V České republice je podle něho tradicí, že vláda plní volební program, zatímco prezident ho nemá. Přímá volba prezidenta by přispěla k tomu, že by přišel do kampaně s tím, že by měl svůj program a vstupoval by do prostoru, který náleží vládě. „Vytvářel by alternativní mocenské centrum a soupeřil s vládou na jejím hřišti, ovšem v podivném postavení hráče, jehož fauly se nesmějí pískat. Přímá volba prezidenta takovému vývoji nahraje: těžko si představit volební kampaň bez volebního programu a slibů voličům, které se úspěšný kandidát následně bude snažit plnit, aby měl šanci na znovuzvolení,“ varuje Antoš.
Budování mocenského centra na Hradě
Díky přímé volbě by se podle něho posílila legitimita prezidenta a navrhovanou změnou nejvíce utrpí postavení vlády, které je už tak v České republice z komparativního hlediska neobvykle slabé, zejména kvůli tradiční dominanci Poslanecké sněmovny. „Napříště by musela čelit ještě většímu zasahování prezidenta republiky, disponujícího vůbec nejsilnější legitimitou ze všech ústavních orgánů, proti čemuž nemá žádné účinné nástroje. Druhým oslabeným orgánem bude Senát, který ztratí jednu ze svých důležitých funkcí,“ varuje Antoš.
„Přímá volba prezidenta by mohla ústavnímu systému České republiky prospět, jestliže by současně byly rozšířeny jeho pravomoci, a to zejména pokud jde o možnost rozpouštět Poslaneckou sněmovnu. Taková změna by znamenala jasný přechod k poloprezidentskému systému a pomohla by potřebné racionalizaci českého parlamentarismu. Předložený návrh změny Ústavy však s ničím podobným nepočítá, a proto jej považuji za nesystémový. Podle mého názoru nepřinese žádné zlepšení ústavního systému, ale naopak jeho fungování dále zkomplikuje,“ upozorňuje Antoš, který též říká, že Česká republika je rekordmanem v počtu voleb a další volby by jenom zvýšily nezájem lidí o politiku.
Zásadní změna postavení prezidenta
JUDr. Jan Kudrna, Ph.D. též z Katedry ústavního práva PF UK upozorňuje, že problém spočívá v tom, že přímou volbou samou o sobě se postavení prezidenta republiky jako hráče v ústavním systému změní velmi zásadně. Zvolen bude ten kandidát, jehož program zaujme voliče nejvíce. Přinejmenším se bude jednat o jeden z faktorů.
„Definitivně tedy padne představa prezidenta jako ´nadstranického´ činitele, protože přímo volení prezidenti se do svých funkcí dostávají jako jasně politicky profilované osobnosti. Prezident republiky tedy bude mít zájem svůj program naplnit. Tím padne dosavadní monopol v tomto směru, který drží mocenský blok vláda-sněmovní většina a objeví se mocenský konkurent,“ míní Kudrna.
„Diskutovaná změna Ústavy povede k vytvoření nového mocenského centra. Protože ústavní systém je uzavřený ústavní systém, posílit v něm může jeden činitel pouze na úkor jiného činitele,“ varuje. Podle něho nemusí být přímá volba prezidenta sama o sobě špatná, ale ve změně ústavy je špatně nastavena.
Amatérské zásahy. Přímá volba má smysl jen při komplexní změně ústavy
Doc. Ján Gronský z Katedry ústavního práva Právnické fakulty UK je proti přímé volbě prezidenta republiky v rámci současné ústavně utvrzené formy vlády v České republice. „Kdybychom měli v rukou návrh na komplexní změnu Ústavy (a celého ústavního pořádku), byla by situace jiná. Pak bych ani nebyl proti přímé volbě prezidenta. To by ovšem muselo jít o zcela jinou (zřejmě i novou) ústavu,“ míní Gronský.
Podle něho není dobré do ústavního pořádku amatérsky svévolně zasahovat a snažit se vmontovat cizorodé prvky. „Žádná zásadní důvodnost tak radikálního zásahu do ústavního pořádku, jako je přímá volba prezidenta, neexistuje,“ říká Grónský.
JUDr. Helena Hofmannová, Ph.D. z Katedry ústavního práva PF UK naznačila, že neexistuje systémový důvod pro zavedení přímé volby prezidenta, vychází pouze z výzkumů veřejného mínění.
„Z hlediska důvodnosti zavedení přímé volby prezidenta postrádám především systémový argument. Důvod k úvahám o zavedení přímé volby prezidenta by měl být především systémový – potřeba modifikace stávající formy vlády jako celku. Tento důvod však předložen nebyl, nebo jsem jej alespoň na úrovni analýzy nezaznamenala. Navrhovaná změna ústavy systémovou změnu ústavního systému neřeší: do stávajícího systému dělby moci zasahuje nikoli systematicky, ale lze spíše konstatovat, že pouze kosmeticky: na první pohled působí, že jsme něco změnili k lepšímu (z hlediska naplnění tvrzeného přání občanů), po podrobnějším zkoumání však zjistíme, že věci zůstávají v podstatě stejné, jen jsme systém podráždili novými kosmetickými úpravami. Ty mohou svými následky nejen vbrzku zklamat očekávání občanů, ale také se negativně projevit z hlediska fungování dělby moci,“ varuje právnička.
Spory mezi vládou a prezidentem
JUDr. PhDr. Jan Wintr z Katedry teorie práva a právních učení PF UK považuje přímou volbu také za neodůvodněnou. Důležitou hodnotou ústavního práva je podle Wintra jeho stabilita. „Ve stabilním ústavním rámci je menší riziko konfliktů, protože vztahy mezi jednotlivými ústavními orgány jsou dlouhodobě ustalovány. Naopak časté změny ústavního rámce zvyšují riziko účelových změn a vyžadují úsilí a pozornost, které by jinak mohly být věnovány jiným, často důležitějším, politickým problémům,“ míní právník.
Zavedení přímé volby prezidenta republiky může podle něho též nevhodným způsobem vychýlit rovnováhu mezi ústavními orgány. V parlamentní republice projevy samostatné politické linie prezidenta působí těžkosti. Ty se pravděpodobně zhorší, posílí-li se pozice prezidenta zvýšením jeho legitimity přímou volbou. „Lapidárně řečeno: ´Pane premiére, já tu smlouvu neratifikuji, mě volilo 65 % voličů, vás jen něco přes 20 %, takže já lépe než vy reprezentuji vůli lidu´.“
Spousta chyb v návrhu a legislativní nedbalost
JUDr. Pavel Molek, Ph.D., LL.M. z katedry ústavního práva a politologie Právnické fakulty Masarykovy univerzity tvrdě zkritizoval návrh změny ústavy. „Obecná připomínka k předloženému návrhu ústavního zákona je, že vyvolává dojem, jako by jejím cílem bylo přímou volbu prezidenta spíše zdiskreditovat, než naplnit. Jinak řečeno, návrh je protkán tolika legislativními neobratnostmi až chybami, jejichž množství – zvlášť při vědomí stručnosti a zároveň zásadnosti navrhovaného ústavního zákona – vyvolává buď dojem legislativní nedbalosti, či v horším případě úmyslu,“ míní Molek.
Podle Molka mají některá ustanovení nešťastnou, až surrealistickou či dadaistickou vnitřní strukturu, neboť „pořadí jednotlivých odstavců například čl. 56 mohla vytvářet snad leda náhoda (patrně formou losu)“.
Populismus
Vedoucí Katedry ústavního práva a mezinárodního práva veřejného PF UP v Olomouci Doc. JUDr. Jiří Jirásek není přesvědčen o důvodnosti ani vhodnosti navrhované ústavní změny volby prezidenta republiky, neboť tradiční model parlamentní republiky je založen na parlamentem volené hlavě státu, která jmenuje vládu parlamentu odpovědnou, s absencí odpovědnosti prezidenta, za jehož všechna vládou kontrasignovaná rozhodnutí nese vůči parlamentu odpovědnost vláda.
„Argumentace vlády jako předkladatele ústavní změny volby prezidenta republiky prohloubením účasti občanů na správě věcí veřejných či posílením prvků přímé demokracie považuji do značné míry za populistický a v podmínkách České republiky za ne zcela domyšlený. Prezidentu se sice návrhem nerozšiřují ústavní kompetence, ale jeho legitimita se výrazně posiluje. Zároveň výkonná moc tímto návrhem zbavuje Senát významné pravomoci podílet se efektivně na volbě hlavy státu, oslabuje jeho postavení zavedením souhlasu Poslanecké sněmovny s žalobou senátu na prezidenta republiky a inspiruje úvahy o úloze a opodstatněnosti druhé komory parlamentu,“ upozorňuje Jirásek.
Advokát Prof. nzw. et Doc. JUDr. Karel Klíma, CSc., dr. hab. nepovažuje obecně přímou volbu za řešení současné situace z hlediska koncepčního, byť se jedná o řešení legitimně reagující na reálné nedostatky současného systému.
„Konkrétní podobu předmětné ústavní změny přímé volby prezidenta vnímáme v hlavních bodech jako akceptovatelnou, nicméně vycházíme z té skutečnosti, že je změnou v zásadě ´vydělenou ze systému´, čili nesystémovou. Řeší standardně technologii volby, ale neřeší důsledky změny v celém systému (odpovědnost prezidenta a jeho pozici ve výkonné moci),“ shrnul svůj postoj Klíma.
Demokratizující element a těžkosti nepřímé volby
JUDr. Radovan Suchánek, Ph.D. z Katedry ústavního práva PF UK přímou volbu prezidenta považuje za odůvodněnou. Hájí ji s tím, že se jedná o demokratizaci politického systému a v minulosti byly velké potíže při nepřímé volbě prezidenta. Přímá volba prezidenta má podporu stran i veřejnosti.
„Jak ukazují příklady jiných parlamentních republik s přímo voleným prezidentem, není rozsah prezidentských pravomocí pro způsob jeho volby určující (srovnejme např. silného polského prezidenta oproti poměrně slabému prezidentu rakouskému). Předložený návrh novely Ústavy při zavedení přímé volby prezidenta zachovává systém parlamentní republiky, takže jej lze považovat za spíše konzervativní. Navržené změny pravomocí prezidenta nejsou nijak zásadní a při zavedení přímé volby prezidenta patrně ani nemusí být,“ uvádí Suchánek, který doporučuje, aby Senát předloženou změnu Ústavy (senátní tisk 262) schválil.
Inflace voleb a únava voličů
Podle Doc. JUDr. Vojtěcha Šimíčka, Ph.D. z katedry ústavního práva a politologie Právnické fakulty Masarykovy univerzity ze strany stoupenců přímé volby prezidenta nezazněl ani jeden silný argument, který by odůvodňoval vhodnost či dokonce nutnost takové ústavní změny. „Důvodovou zprávou i dosavadními diskusemi se totiž vinou téměř výhradně názory, že přímou volbu chtějí občané, případně že tento požadavek je obsažen v programovém prohlášení vlády. Z pochopitelných důvodů nicméně tato tvrzení nelze považovat za přesvědčivou argumentaci pro zavedení přímé volby,“ míní docent.
Ten také upozorňuje na to, že dojde k další inflaci voleb, neboť v České republice se konají nejméně jedny celostátní volby vždy každý sudý rok. Kromě toho se jednou za pět let konají celostátní volby do Evropského parlamentu.
„To samozřejmě znamená nejen únavu voličů, nýbrž především znehybnění fungování státu, kdy politicky kreované státní orgány budou mít s blížícím se termínem voleb pochopitelně ještě větší nechuť prosazovat jakákoliv nepopulární, byť potřebná, opatření. V době hospodářské krize je toto riziko samozřejmě ještě výrazně citelnější než v období stability,“ míní Šimíček.
Dále upozorňuje na finanční nákladnost dalších voleb a chybějící ústavní tradici, neboť na našem území nikdy hlava státu přímo volena nebyla. „Zavedení přímé volby prezidenta republiky rozhodně nedoporučuji: pozitiva plynoucí z této ústavní změny jsou totiž ve srovnání s negativy zcela marginální,“ shrnul svůj postoj ústavní právník.
Přímá volba není problém
Právník JUDr. Jiří Hřebejk z Katedry ústavního práva PF UK upozorňuje, že přímá volba má smysl, pokud je prezident fakticky hlavou státu a exekutivy, u nás má ale takovou funkci vláda. Podle něho je přímá volba prezidenta republiky v ČR možná, nikoliv nutná.
Vedoucí Katedry ústavního práva PF UK prof. JUDr. Aleš Gerloch, CSc. se přímé volbě nebrání. Podle něho je zvolení prezidenta republiky v nepřímých volbách a výběr adekvátních kandidátů je pro politické strany stále větším problémem. Rozsah pravomoci a působnosti prezidenta republiky zůstává podle něho podstatě beze změn.
Doc. JUDr. Zdeněk Koudelka, Ph.D. z Katedry ústavního práva a politologie Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně není odpůrcem přímé volby s tím, že se zavedením přímé volby se nemusí měnit pravomoci prezidenta. Podle něho stejně jako nemusí mít způsob ustavení do funkce vliv na pravomoc hlavy státu, nemusí mít žádný vliv ani na její odpovědnost, ať již právní či politickou.
www.parlamentnilisty.cz